徐程剛：PPP項目要如何運營(yíng)

旅游特色小鎮和PPP模式是近兩年剛剛興起的，也是非常熱門(mén)的話(huà)題，對于旅游特色小鎮與PPP的結合，我們采訪(fǎng)了蘇州大地之春旅游建設發(fā)展有限公司負責人，姑蘇園林控股集團總裁助徐程剛。

BES：請介紹一下PPP模式在中國的發(fā)展歷程，目前它主要運用在哪幾個(gè)行業(yè)？ 

徐：旅游特色小鎮、全域旅游、文旅和PPP模式對于我們來(lái)說(shuō)，是這兩年剛剛興起來(lái)的一個(gè)行業(yè)，我們也是處在不斷學(xué)習、不斷摸索和不斷實(shí)踐的一個(gè)過(guò)程中，在這里，我可以展開(kāi)講講PPP。

PPT是Public Private Partnership的簡(jiǎn)稱(chēng)，就是政府與公司合營(yíng)的一種項目，PPP其實(shí)不是一個(gè)新鮮的名詞，最早在80年代，廣州有一個(gè)電力公司就是PPP模式。

PPP真正火起來(lái)也是這兩年的事情，原先國家的模式都是，一個(gè)地方政府要新建一些基礎設施，出現一些大額的項目投資，大型項目的投資管理模式就是政府通過(guò)一個(gè)融資平臺來(lái)發(fā)展和融資，然后開(kāi)發(fā)商或者旅游公司再來(lái)投資這些項目，投完之后，還負責項目的整體建設及后期運營(yíng)。整個(gè)過(guò)程是一體化的，這對政府來(lái)說(shuō)，會(huì )存在很大的壓力。比如說(shuō)，前期政府要做項目需要融資，就會(huì )有融資的壓力。在開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中，原來(lái)傳統模式是政府有項目后發(fā)標，通過(guò)招投標選擇供應商建設，建設之后還有運營(yíng)的壓力，現在政府要解決這些問(wèn)題，減少政府負擔和壓力。

另外，前兩年國務(wù)院6號文件出來(lái)后，地方政府融資遇到了很大的問(wèn)題，使得政府也很難做一些事情，但政府又必須做一些事情，特別是要有些政績(jì)工程，不管是民生工程還是其他的，融不了資的情況下該怎么辦？這時(shí)候PPP就開(kāi)始慢慢地興起來(lái)了。

PPP興起來(lái)后，允許社會(huì )資本跟政府一起合作，做一些基礎設施建設和公共服務(wù)項目，這是一個(gè)逐步放開(kāi)的過(guò)程。早期的時(shí)候，政策上是允許社會(huì )資本進(jìn)來(lái)，但是地方政府還是會(huì )傾向于一些央企和國企等有國字頭企業(yè)進(jìn)來(lái)，后來(lái)一些民營(yíng)企業(yè)才逐步能夠進(jìn)來(lái)的越來(lái)越多，這是一個(gè)過(guò)程。

PPP涉及的行業(yè)面還是蠻廣的，最常見(jiàn)的是基礎設施項目。例如高速公路建設，我們開(kāi)車(chē)去某個(gè)地方經(jīng)過(guò)高速路口需要交過(guò)路費，這就是一個(gè)典型的PPP合作模型。政府出資源和讓渡經(jīng)營(yíng)權，社會(huì )資本進(jìn)行投資，雙方共同把高速公路建設起來(lái)，約定把20年或者25年的經(jīng)營(yíng)經(jīng)營(yíng)權和收益權讓渡給社會(huì )資本方，社會(huì )資本方通過(guò)收取過(guò)路費的形式獲取收益，平衡之前的投資，并獲得回報。另外，自來(lái)水的水務(wù)方面和電力方面也可以采取這種模式，進(jìn)行收費。第一，是政府要做；第二，是市場(chǎng)剛需，可以向使用者收費。這些是最常規的常見(jiàn)的PPP模式。

其次是政府采購項目。比如這塊土地開(kāi)采過(guò)礦，需要整治環(huán)境，這片區域河道被污染，需要在河道周邊進(jìn)行整治，實(shí)現環(huán)境提升，或者是政府要改善老百姓的生活環(huán)境，需要建造公園和市內道路，這些政府本身就是要出錢(qián)的，也可以用PPP，這就屬于政府采購。比如說(shuō)有一個(gè)10個(gè)億的項目，按照10%的注冊資本，就是要一個(gè)億的注冊資金，社會(huì )資本一般占80%到90%左右。當時(shí)的社會(huì )資本投入8500萬(wàn)，政府投入1500萬(wàn)構成一個(gè)億，通過(guò)融資，就可以做一個(gè)規模10個(gè)億的項目。對于政府來(lái)說(shuō)，他其實(shí)花了1500萬(wàn)的錢(qián)，完成了一個(gè)十個(gè)億項目建設投資。

我剛才說(shuō)的那幾個(gè)領(lǐng)域，電力、自來(lái)水，還有一些政府本身要做的市政設施和基礎建設，一部分可以向老百姓收費，另一部分屬于政府的財政支出，每年都會(huì )有財政撥付，社會(huì )資本花錢(qián)來(lái)采購。

還有一些其他方面的項目也適用于PPP模式，如旅游類(lèi)，或者前面講的市場(chǎng)的一些項目，政府也可以采用PPP模式。比如說(shuō)旅游景區的門(mén)票收入，小區物業(yè)收入，政府授權10年或者20年期限內收益，社會(huì )資本就可以將之前的投資平衡，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府轉變了原來(lái)的角色，政府原來(lái)是什么都管，什么都包辦，要解決項目前期策劃、規劃、融資、建設和運營(yíng)等各個(gè)方面，現在轉變?yōu)橹恍杌ê苌僖徊糠皱X(qián)來(lái)完成一個(gè)項目。把本來(lái)是社會(huì )服務(wù)的行為，全部讓企業(yè)資本和社會(huì )資本來(lái)?yè)斖瓿伞?

在這個(gè)過(guò)程中，政府會(huì )有一部分股份，開(kāi)發(fā)建設和運營(yíng)部分讓市場(chǎng)上的社會(huì )資本來(lái)?yè)?，政府只關(guān)注項目預期的效益和目標是否能達到。

總之，醫療行業(yè)、旅游行業(yè)、環(huán)境整治、污水處理、便利設施、交通建設、市政設施等都會(huì )涉及到PPP，原來(lái)國家和各個(gè)地方政府都是通過(guò)傳統的平臺去投資建設，運營(yíng)管理，收費來(lái)平衡投資，現在PPP成為一種新的模式。

BES：PPP模式相對于以前的政府包辦來(lái)說(shuō)，肯定是一種進(jìn)步。但很多人PPP項目都是一知半解，請您項目介紹一下PPP項目的運營(yíng)方式。

徐總：在所有的項目過(guò)程中，運營(yíng)這一塊是最難的，所以我們會(huì )看到有很多種模式。比如說(shuō)早期的時(shí)候是BT模式，現在是BOT模式，就是建設，運營(yíng)，移交，授權期限到期后無(wú)償移交給政府；要么是BTO模式，移交政府后，你再運營(yíng)某個(gè)模塊；要么是BOO模式，就是建設完，然后就長(cháng)期持有物業(yè)了，再不斷的運營(yíng)用收益來(lái)平衡投資。

關(guān)于PPP項目運營(yíng)方式，一般情況是這樣的，社會(huì )資本和政府共同出資，成立一家項目公司，這個(gè)公司擔當整個(gè)項目的管理，包括策劃，建設開(kāi)發(fā)和后期運營(yíng)，進(jìn)行整體的統管，企業(yè)一般會(huì )出80%到90%的出資額，政府大概是出10%到20%左右的出資額，大家共同在這個(gè)公司占有股份，這個(gè)平臺屬于有市場(chǎng)化運作的一個(gè)平臺，也是受政府監管的。雖然平臺針對這個(gè)項目，前期需要對接規劃設計機構，然后尋找專(zhuān)業(yè)的建設單位進(jìn)行建設，在后期的運營(yíng)階段，可能還會(huì )委托專(zhuān)門(mén)的運營(yíng)機構來(lái)幫它運營(yíng)這個(gè)項目，它做整體的統管。

那么錢(qián)從哪里來(lái)呢？這個(gè)公司會(huì )進(jìn)行證券和基金方面的融資，或者直接跟銀行進(jìn)行融資，不同的機構融資成本不一樣了，融資后來(lái)支撐整個(gè)項目的發(fā)展。

BES：PPP模式中如何實(shí)現三者共贏(yíng)，共同推進(jìn)項目的發(fā)展？

徐總：PPP模式對于政府來(lái)說(shuō)，一方面從原來(lái)關(guān)心建設為主，轉到了后面的分析運營(yíng)為主，對整個(gè)項目的考核可以通過(guò)運營(yíng)角度來(lái)考慮，運營(yíng)的好，則項目考核成功，這是角色的轉變；另一方面，以前是政府包辦，現在政府只要投入部分股份，就可以獲得長(cháng)遠收益，政府的包袱減輕了，特別是融資壓力和后期的運營(yíng)壓力都大大減輕了。

對于社會(huì )資本來(lái)說(shuō)，可以通過(guò)各級機構相互合作的模式介入到一些新的領(lǐng)域，比如說(shuō)鐵路建設領(lǐng)域、高級工程建設領(lǐng)域、城市公共基礎設施建設領(lǐng)域等，特別是對于以建設行業(yè)為主的企業(yè)，它原來(lái)的競爭是很激烈的，可能說(shuō)成千上百家企業(yè)在競爭同一個(gè)項目，但是PPP模式有很好的融資平臺和合作渠道，就會(huì )大大降低競爭對手的數量。提高了進(jìn)入門(mén)檻，現在基本上都是只有五六家，或者十家公司在競爭，相較以前的競爭數量大大降低了。

但是建設體量遠遠增加了，現在PPP項目動(dòng)輒就是幾個(gè)億，甚至幾十個(gè)億的大項目，對企業(yè)來(lái)說(shuō)，機會(huì )大大增加了，但是也給企業(yè)帶來(lái)了一定的難度。這是所有PPP模式都會(huì )碰到的，特別是面向市場(chǎng)后，運營(yíng)成為最大的難題。做不好的話(huà)，很可能就會(huì )面臨虧損。

一類(lèi)是水電、高速公路等剛需方面，這個(gè)收益相對來(lái)說(shuō)是比較穩定的；還有一類(lèi)是政府本身就要去做的項目，評估政府的財政承受能力后，這些也是相對比較穩定的。對企業(yè)來(lái)說(shuō)，就是增加了一個(gè)運營(yíng)環(huán)節，原來(lái)是我幫你把項目建設好，你給我還款就行了，現在不行 ，我不光要建設好，還要把后期的運營(yíng)解決好，其實(shí)這是對企業(yè)提出了更多的要求，加大了企業(yè)的運營(yíng)風(fēng)險。

BES：在旅游項目中，除了政府、企業(yè)、其他社會(huì )資本方之外，還會(huì )涉及到當地的環(huán)境，涉及到當地的居民，在這個(gè)過(guò)程中當地居民可能會(huì )扮演什么樣的角色？他們的收益又怎么去保護？

徐：說(shuō)實(shí)話(huà)，在這一塊，每個(gè)地方的模式可能都不一樣。

拿一個(gè)典型案例來(lái)說(shuō)，我們公司接手的蘇州旺山項目，現在就應該屬于居民跟政府是受益的，它沒(méi)有采用PPP模式，政府幫著(zhù)把整個(gè)旅游環(huán)境基礎設施建設做好，引導老百姓都在原地開(kāi)展一些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提升他們手頭上物業(yè)的價(jià)值，旅游給他們帶來(lái)經(jīng)濟收入。

但就目前來(lái)說(shuō)，如何讓當地的老百姓參與進(jìn)來(lái)，各地的做法不太一樣，在現實(shí)中也有很多困難。但旅游項目在規劃設計的時(shí)候都會(huì )牽涉到把整體的旅游環(huán)境和基礎設施建設做好，才能吸引游客過(guò)來(lái)，這樣就能夠帶動(dòng)一系列行業(yè)的發(fā)展，包括住宿、餐飲、交通，甚至旅游文創(chuàng )產(chǎn)品、旅游服務(wù)方面等，這是一系列的帶動(dòng)。

但具體形式要具體項目區別對待。有的公司可能只是幫政府做成一個(gè)旅游的基礎設施，而這些事情不是老百姓單獨就能夠做到的，實(shí)際上都是統一由政府委托企業(yè)來(lái)做，比如說(shuō)基本的道路、燈光、標識牌、配套性景觀(guān)、綠化等，這里面就是全域旅游的概念，都是由企業(yè)來(lái)做。這種情況下，企業(yè)的回報一般分兩種方式來(lái)保障投資回收，一是做一個(gè)大景區，收取門(mén)票，獲得經(jīng)濟效益；二是不收景區大門(mén)票，可以通過(guò)政府回購。

BES： PPP模式在實(shí)施過(guò)程中，最大的難點(diǎn)，或者要點(diǎn)主要表現在哪幾方面？

徐：難點(diǎn)還是運營(yíng)這一塊這， PPP也是這兩年才剛剛興起來(lái)，我們也接觸過(guò)很多的項目和機構，其中很多都被央企拿走了，而央企最大的困惑也是不知道怎么去運營(yíng)這個(gè)項目，這是所有公司面前最大的問(wèn)題。

比方說(shuō)旅游這一塊，把旅游基礎設施建設好了以后，怎么能夠讓它火起來(lái)，能夠把游客引過(guò)來(lái)，怎樣系統化的和旅游機構進(jìn)行合作，并且構建一個(gè)新的旅游體系，能夠提升讓這個(gè)區域每年的旅游經(jīng)濟收入，這是一個(gè)很大的課題。這才是PPP里面比較難的一個(gè)問(wèn)題。

一般的做法是，我們可以給政府做一個(gè)旅游的PPP項目，解決規劃的問(wèn)題，但是我不收固定資產(chǎn)，政府把固定資產(chǎn)回購回去，企業(yè)把運營(yíng)盤(pán)活起來(lái)。再就是社會(huì )資本，這也是我們企業(yè)希望能夠去做的。

目前運營(yíng)確實(shí)是一個(gè)問(wèn)題，國內很少能夠找到比較優(yōu)秀的運營(yíng)機構和人才，相對來(lái)說(shuō)比較鳳毛麟角。而運營(yíng)方面是需要系統性的去思考的，而不是單一的從某個(gè)方面考慮。

姑蘇園林控股集團總裁助理 徐程剛